浅议终结本次执行程序后继续适用强制措施问题
丹东铁路运输法院 杨勇
终结本次执行程序是执行案件中特有的一种结案方式，直至最近两年才得到立法上的认可。由于终结本次执行程序是一种程序上的结案，而非实质上的结案，结案后能不能继续对被执行人采取相应的强制执行措施就受到争议，尤其是对被执行人的人身采取强制措施是否具有立法上的支撑抑或法理上的认可显得尤为重要。也是司法实务部门尤其是我们执行局需要经常面对的一个客观情况，如何看待这一问题并就该问题做一个梳理对我们来说是一个亟待解决的客观需要。
一、 终结本次执行程序的来源
终结本次执行程序在一开始我国民诉法及司法解释并未认可。随着司法实践的需要，终结本次执行程序应运而生，有效的缓解了我国执行案件的积压问题。我国民事诉讼法第二百五十六条和二百五十七条就中止执行和终结执行做出了规定，但是民事诉讼法始终没有就执行程序的结案方式做出明确规定。长期以来都是适用1998年的司法解释为依据对执行案件的结案方式。终结本次程序并没有纳入民事执行案件的结案方式之一。随后为解决执行案件的结案，我国一度适用了备受争议的债权凭证制度。债权凭证制度于2001年在全国各地施行后由于其天然缺陷受到了来自理论界和实务界的质疑或诟病，最终被终结本次执行程序取代。中央政法委与最高人民法院于2009年3月联合发布《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》，该通知明确提出了将“终结本次执行程序”作为无财产可供执行案件的一种合法的结案方式。终结本次执行程序首次出现在权威文件之中，之后最高人民法院以法发【2014】26号《最高人民法院印发<关于执行案件立案、结案若干问题的意见>的通知进一步确认了终结本次执行程序的地位。其中第14条规定了除执行财产保全裁定、恢复执行的案件外的六种结案方式，第二种结案方式为终结本次执行程序。最后最高人民法院以法释【2015】5号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中第五百一十九条：经过财产调查未发现可供执行的财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终结本次执行程序。依照前款规定终结执行后，申请执行人发现被执行人有可供执行财产的，可以再次申请执行。再次申请不受申请执行时效期间的限制。至此，终结本次执行程序作为一种结案方式得到立法的完全支持。
二、 终结本次执行程序的适用
“终结本次执行程序，是指在执行程序开始后，人民法院按照执行程序要求，履行了法定手续，采取了相应的的执行措施，穷尽了执行手段和方法以后，仍然无法使案件得到执行，在查明被执行人确无可供执行的财产、暂时无履行能力的情况下，执行工作暂时没有必要继续进行，由法院裁定案件执行程序阶段性终结，从而暂时结束执行的一种制度”。从终结本次执行程序的概念我们可以看出，终结本次执行程序是一种程序性结案，而非实质性结案。终结本次执行程序是人民法院在调查被执行人财产后，被执行人却无财产可供执行而采取的一种结案方式。案件进入执行程序后，执行员依法向被执行人发出执行通知书、报告财产令，责令被执行人在一定期限内履行生效法律文书确定的义务。实践中，被执行人在接到法院发出的执行通知书后主动履行的案件屈指可数。申请人能够向法院提供被执行人财产状况的情况也是微乎其微，对被执行人财产的调查还主要依赖于执行员的主动调查。执行员通过向有关单位比如银行、国土、车管部门查询后以及被执行人所在的基层组织进行调查后，未发现被执行人有财产可供执行，理论上就将进入终结本次执行程序。实践中，尤其是在民间借贷、机动车交通事故责任纠纷案件中，进入强制程序后，被执行人往往没有履行能力，即使履行了一部分，仍有相当一部分法律文书确定的义务得不到被执行人的执行，最后不得不进入终结本次执行程序。由于被执行人的履行能力具有客观复杂的特性，大部分案件都需要传唤被执行人到案说明情况，而在实践中，被执行人往往在得知自己败诉后，就在当地立即消失，让执行员无法查知其下落，让执行员对其有无履行能力很难把控。由于被执行人下落不明、通过对被执行人财产的调查，被执行人暂无财产可供执行，最后不得不进入终结本次执行程序。终结本次执行程序从某种程度上是无奈之举，被执行人履行能力的缺失导致申请人的合法权益得不到保护，为了保障申请人的合法权益以及解决案件积压问题，终结本次执行程序最终不得不适应司法实践的需要而进入到司法过程中。
三、 终结本次执行程序中采取的强制措施
司法实践中，执行过程中采取强制措施主要包括对被执行人的财产采取强制执行措施和对被执行人的人身采取强制措施。财产强制措施包括对被执行人的银行账户以及其他权益性资产进行冻结、划拨，对被执行人的车辆、房屋进行查封，依法强制拍卖、迁出等等。对被执行人的人身主要适用拘传、拘留等强制措施。实践中，对被执行人的财产进行查控相对来说较为容易，但是向协助执行机关进行调查后只能大概作出被执行人是否有履行能力的判断，法院依法调查被执行人的财产情况后，未发现被执行人有可供执行的财产，这个时候并不能主观的臆断被执行人就没有履行能力。因为被执行人转移财产，规避执行，消极执行的情况在司法实践中屡见不鲜。因此，法院通常会传唤被执行人到案说明情况，并在向被执行人送达执行通知书的同时发出报告财产令。而被执行人往往“视而不见”或者直接拒收法院依法向其送达的法律文书，之后法院依法强制被执行人到案说明情况，并责令被执行人说明其财产情况，并视其情节轻重，依法对被执行人采取拘留等强制措施。但是被执行人往往以未收到报告财产令为由进行抗辩，并向上一级人民法院申请复议，增加执行员的工作量，试图通过这种方式规避执行抑或对抗法院采取人身强制措施。终结本次执行程序作为执行程序的一种结案方式之一，在执行过程中，采取的强制措施仍然包括上述所说明的强制措施。实践中，法院依职权调查被执行人的财产情况后，依法冻结、查封被执行人的财产，并将被执行人纳入失信被执行人名单，由于被执行人下落不明，在执行到部分案款后，无其他财产可供执行，不得不进入终结本次执行程序。因此，终结本次执行程序中可能采取的强制措施主要包括冻结、查封的财产、直接划拨被执行人银行账户的存款、将被执行人纳入失信名单、依法对被执行人适用拘传、拘留等等。
四、 终结本次执行程序后适用强制措施的争议
终结本次执行程序后能否继续对被执行人适用强制措施?目前司法实践中存在争论，部分学者或律师认为终结本次执行程序尽管是一种程序性的结案，但是它毕竟是一种结案方式，一旦结案了，就不能继续使用原来的案号对被执行人的财产或人身继续采取强制措施，这有违基本法理，也可以防止司法部门滥用强制措施，侵犯被执行人的合法权益。而且法院行使执行权是基于当事人的申请，尽管执行权具有职权性质，但是执行权一旦做了结案处理，法院的执行权理当归于结束，只有重新基于当事人的申请才能获得执行权，这也契合了我国民事诉讼奉行不告不理的原则。但是在实务部门看来，尤其是法院内部则认为如果终结本次执行程序后就不能继续对被执行人采取强制措施，这无疑会让“执行难”雪上加霜，法院执行局承受的社会压力将更为巨大，对当事人来说简直不可理喻。执行权基于当事人的申请后依法获得，同时执行权具有公权力的性质，法院执行局依职权对被执行人的财产进行调查，不再受当事人的意志左右，应由执行机关根据案件的情况灵活处理，而不应过分拘泥于形式，尤其是在案件尚未真正执结的情况下。如果终结本次执行程序后，法院重新启动对被执行人的强制措施需依赖于申请人的再申请，一方面进一步增加申请人的“诉累”，另一方面也不利于执行机关的灵活处置。同时，当前我国的大环境需要法院执行局在解决执行案件中创新方式方法，在实践中积累解决“执行难”的经验以推动执行难的进一步解决。近年来，我国加大了对“老赖”的限制，进一步打击被执行人的拒不执行行为，尤其是周强院长在2016年的最高法院工作报告中提出，要在两到三年基本解决执行难问题。在此情况下，法院如果自缚手脚显然不合时宜。
五、 终结本次执行程序后强制措施衔接的应然分析
法律的权威得益于对法律的信仰，对法律的服从。当前我国存在大量的经济纠纷，同时，大量的经济案件在依法审判后得不到应有的执行，导致“执行难”一直受到社会的诟病，法律的权威受到“执行难”的严重威胁，这不利于推动我国的法治建设。“执行难”导致民众对法律心有芥蒂，甚至不愿服从法律，这是一件危险的事情，法律要发挥其作用，还得靠民众的服从， “执行难”让民众对法律失去信仰，换来的就是对服从法律的质疑。因此，解决“执行难”是推进依法治国的关键，而解决“执行难”的关键则是合理合法充分利用执行权赋予的强制措施加大对“老赖”的打击力度，而不是过分追求形式正义，让实质正义被形式正义所掩盖，尤其是当前我国民众法治观念还有待提升的情况下，过于强调形式正义不利于解决“执行难”。
终结本次执行程序后强制措施应该继续发挥其应有的作用，只有这样才能让被执行人有所忌惮，服从法律的裁判，积极履行生效法律文书确定的义务。在这里我们要注意区分终结本次执行程序和终结执行程序的区别。终结执行程序后全案即实质性结案，自然不能继续对被执行人采取强制措施。但是终结本次执行程序只是做程序性结案处理，并没有真正终结本案的执行程序。因此，法院向被执行人送达执行通知书和报告财产令后，被执行人既不向法院说明情况也不履行义务，采取下落不明的方式进行消极对抗，理应视为有拒不履行的重大嫌疑，即使法院暂时终结了本案的执行程序，如果发现被执行人后，查明被执行人拒不履行生效法律文书确定的义务抑或被执行人拒不报告其财产情况，沿用已经终结了本次执行程序的案号对被执行人采取人身强制措施并无不当。我国民诉法解释第四百八十七条第一款规定“人民法院冻结被执行人的银行存款的期限不得超过一年，查封、扣押动产的期限不得超过两年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过三年”。我国民事案件的一般执行期限为六个月，实践过程中，法院依法查封被执行人的的财产后，因为客观原因无法进行处置时，案件即使终结本次执行程序后查封状态仍然会继续下去。我们再看民诉法解释第四百八十七条第三款：人民法院也可以依职权办理续行查封、扣押、冻结手续。以此我们可以说明，案件进入终结本次执行程序后，理论上法院可以继续对被执行人的财产继续采取查封、扣押、冻结等强制措施。尽管采取人身强制措施和采取财产控制措施应该有所区别，但是执行权本身要求具有强制性，如果片面的只强调对被执行人的财产进行控制，而忽略对被执行人的人身进行强制显然不利于推动“执行难”的解决。因此，法院依法向被执行人送达执行通知和报告财产令后，经过法院调查，被执行人无财产可供执行，进入终结本次执行程序。在终结本次执行程序后，之后发现被执行人依法拘传被执行人并采取强制拘留措施在法理上并无不当之处。终结本次执行程序后，只是程序上做结案处理，案件并未了结，其强制执行措施仍然具有延续性，不因程序上的结案处理而失效，否则会导致终结本次执行程序陷入与立法精神相悖的尴尬局面。我国之所以采取终结本次执行程序是为了解决积案问题，但是并非将终结本次执行程序的案件永久性的搁置一旁。终结本次执行程序的案件在司法实践中往往是因为被执行人下落不明，无法查清其是否具有履行能力，而被执行人采取消极对抗的方式抗拒执行的违法行为在实践中占据了相当一部分案件的比例。因为被执行人下落不明，无法进一步获得被执行人真实履行能力的情况，加上对被执行人表面财产的查控显示被执行人无履行能力，案件才被迫进入终结本次执行程序。因此，寻找到被执行人是了解被执行人真实履行能力的一个有效手段，如果发现被执行人，沿用原来的案号继续对案件进行处理，甚至采取拘留等强制执行措施有其法理上的合理性。如果事发紧急，案件却需被执行人到案说明情况，而如果采取拘传等人身强制措施又需依靠申请人的申请，而因为行动迟缓，被执行人再次消失，拒不配合法院的调查，这显然既损害了司法权威，也损害了申请人的合法权益，让司法效率打上“质疑”的标签。综上，笔者认为终结本次执行程序后续用已经结案的案号继续对被执行人采取强制措施有其法理上的合理性。