浅议环境污染责任及法律适用     

                                              丹东铁路运输法院 车万光

一、问题的提出

《环境保护法》第一条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”这是该法的立法目的；第六十四条“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”这是该法的民事责任规定；第六十九条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是该法的刑事责任规定。另外，该法第六章还规定了若干行政责任条款。

从《环境保护法》的立法目的看，防治的对象不仅包括“污染”，也包括“其他公害”，相应的责任为民事责任、刑事责任和行政责任等。关于民事责任部分，该法只给出了准用性规范，即第六十四条“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”

从《环境保护法》第一条和第六十四条规定看，环境侵权责任应当包括环境污染责任和破坏生态责任。而《侵权责任法》关于环境侵权责任部分，只规定了环境污染责任（见《侵权责任法》第八章），共4个法条，均是与污染环境有关的责任内容，而没有规定破坏生态责任。

那么，破坏生态责任，是否应归属于《侵权责任法》第八章的环境污染责任，或者说按环境污染责任来处理呢？

二、法律现状分析

对此问题学术界存在较大的分歧。有学者认为，生态损害不宜由侵权责任法调整，而应由环境保护法本身来解决。[1]在这种观念的影响下，《侵权责任法(草案)》第1、2次审议稿均将生态损害排斥在外。虽然《侵权责任法(草案)》第3次征求意见稿第65条将生态损害纳入其中，即“因污染生活、生态环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。法律规定不承担责任或者减轻责任的，依照其规定”，但在《侵权责任法》正式颁布时，关于生态损害的规定又被删除，从而使环境污染的范围是否包含“生态环境的损害”仍然没有能够在立法上加以解决。

三、关于法律适用的几点思考

（一）对环境污染的理解

笔者认为，对环境污染的理解不应当局限于《侵权责任法》的规定。从作为规制环境污染基本法律的《环境保护法》第一条可以看出，该法防治和制裁的内容不限于污染，是包括其他公害的。因此，将《侵权责任法》中的“环境污染”理解为包括生态环境才不至于与《环境保护法》的相关规定发生冲突，同时也与逐步扩大保护客体的侵权责任法的发展趋势相吻合。[2]此外，环境保护法的规范并不足以应对日趋严重的环境问题，并且《环境保护法》也不能取代《侵权责任法》在规制环境污染方面的积极作用。因此，将生态损害纳入《侵权责任法》第八章规定的“环境污染责任”的范围是必要且合理的。[3]我国侵权责任法对污染采取了广义的界定，认为“对生物多样性的破坏、破坏生态环境和自然资源造成水土流失等生态环境的污染也属于环境污染。”[4]当然，只有在生态破坏也损害他人民事权益时，才适用环境污染责任。[5]

（二）相关法律的适用

    基于以上对环境污染的理解，笔者认为，无论是污染环境造成的损害，还是破坏生态造成的损害，均可适用《侵权责任法》的规定。但是，由于环境污染责任属于私法范畴，旨在保护私法上权益，直接关注的仍然是人因为环境污染而受到的人身财产上的损害。因此，这里受侵害的对象必须是私法领域的主体，即公民、法人和非法人组织。换言之，污染环境行为虽然造成环境污染或者生态破坏，但如果没有造成他人人身财产权益损害的，就不得依《侵权责任法》的规定要求加害人对个人进行赔偿，加害人的责任应当按照行政法、刑法、环境法等法律法规来确定。

就环境侵权责任案件的法律适用问题，最高人民法院先后颁布了三个司法解释，即2015年1月7日施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“解释一”）、2015年6月3日施行的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“解释二”）和2019年6月5日施行《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称“解释三”）。这三个司法解释，不仅细化了人民法院审理环境侵权案件私益诉讼的法律适用问题，也规制了人民法院审理环境侵权案件公益诉讼的审理、赔偿和救济问题。

私益诉讼。如果污染环境、破坏生态造成了公民、法人和非法人组织人身损害，或者财产损失，由公民、法人和非法人组织作为原告提起的民事诉讼，就是私益诉讼，即普通的环境侵权责任诉讼。这种诉讼的案由应该是“环境污染责任纠纷”，根据《民事案件案由规定》可具体为：(1)大气污染责任纠纷；(2)水污染责任纠纷；(3)噪声污染责任纠纷；(4)放射性污染责任纠纷；(5)土壤污染责任纠纷；(6)电子废物污染责任纠纷；(7)固体废物污染责任纠纷。

公益诉讼。如果污染环境、破坏生态造成了公共环境的污染和自然生态的破坏，侵害了社会公共利益，由特定主体作为原告提起的诉讼，就是公益诉讼。其中的特定主体就是解释一第一条至第五条规定的机关、组织（提起的是环境民事公益诉讼）和解释三第一条规定的部门和机构（提起的是生态环境损害赔偿诉讼）。此类诉讼的案由，从《民事案件案由规定》中找不到相应的规定（“环境污染责任纠纷”对应的是私益诉讼，而非公益诉讼），但根据解释一和解释三的规定，并参照2019年6月6日《人民法院报》刊登发布的五起生态环境损害赔偿典型案例，笔者认为定义为“生态环境损害赔偿纠纷”是比较合适的。

（三）应注意的问题

在适用这三个司法解释时，还应当注意：

1.解释二，对所有的涉生态环境民事诉讼案件均适用，即不仅适用于私益诉讼案件，也适用于公益诉讼案件，解释一和解释三有特别规定的除外。

2.解释一和解释三，不适用于私益诉讼案件，仅适用于公益诉讼案件。

3.解释三是在解释一的基础上，对解释一所涉案件进行了细化，并限定了具体的案件类型：（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；（三）发生其他严重影响生态环境后果的。

综上，对环境污染责任，要做广义理解，将这里的“污染”理解为不仅包括“污染”，而且还要包括“破坏”，将污染环境和破坏生态都纳入到环境污染责任之中。如果发生了私益诉讼，案由就定为“环境污染责任纠纷”（可具体到其项下的7个案由），适用《侵权责任法》等法律及解释二的规定；如果发生了公益诉讼，案由就定为“生态环境损害赔偿纠纷”，适用《环境保护法》等法律和解释一、解释三的规定。

　注释:

　　[1]参见王世进、曾祥生：《侵权责任法与环境法的对话：环境侵权责任最新发展——兼评〈中华人民共和国侵权责任法〉第八章》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2010年第3期。

　　[2]参见王泽鉴：《侵权行为法(第2册)：特殊侵权行为》，台湾三民书局2006年版，第16页。

　　[3]在《中华人民共和国侵权责任法》出台之前就有学者对此问题作过深入分析。参见高利红、余耀军：《环境民事侵权同质赔偿原则之局限性分析》，《法商研究》2003年第1期。

　　[4]王胜明主编：《中华人民共和国侵权责任法解读》，中国法制出版社2010年千版，第325页。

　   [5]王利明、周友军、高圣平著：《中国侵权责任法教程》，人民法院出版社2010年3月第1版，第639页。